高坪区自然资源和规划局与明可军国土违法行政处罚非诉执行检察监督案

【要旨】

审执分离只适用于行政机关具有强制执行权的情况，行政机关无强制执行权时人民法院必须裁定由人民法院强制执行行政行为。

非诉执行裁定书应由行政审判庭移送至人民法院执行机构执行，行政机关只需向人民法院提出一次申请

【基本案情】

2015年11月26日，明可军与高坪区凤凰乡桂花村二组签订了《土地转包协议》，约定桂花村二组将该组何家大地面积660平方米的基本农田租赁给明可军用于小型加工厂建设，租赁期限15年。土地租赁后，明可军在该土地上修建了粉丝加工厂。2015年12月南充市国土资源局高坪分局（以下简称国土分局）巡查发现后介入调查，向当事人进行了询问，并制作了现场勘验笔录。之后，国土分局向明可军送达了责令停止违法行为通知书、责令改正违法行为通知书、行政处罚听证告知书等。2016年2月26日，国土分局根据《中华人民共和国土地管理法》及《基本农田保护条列》的规定作出了南高土监【罚】（2016）01号《行政处罚决定书》并送达明可军，处罚内容为“1、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、退还非法占用的土地；3、处非法占地建房面积每平方米25元人民币罚款共计1011.5元。以上处罚内容，限明可军在收到决定书后25日内自动履行”。因明可军一直未履行处罚决定书确定的义务，2016年9月30日，国土分局向明可军发出了《履行行政处罚决定催告书》，明可军仍未按处罚决定书确定的内容履行义务。

2016年11月9日，高坪区国土资源分局申请高坪区人民法院强制执行，2016年11月21日高坪区人民法院作出（2016）川1303行审2号行政裁定书，裁定“准予执行南充市国土资源局高坪分局南高土监（罚）（2016）01号行政处罚决定书”。该裁定作出后，高坪区人民法院一直未采取执行措施。

【检察机关监督情况】

线索发现

2019年3月高坪区人民政府成立了高坪区自然资源和规划局，履行原南充市国土资源局高坪区分局的职责，因被申请人没有自行履行政行处罚决定书，高坪区人民法院也没有在规定的时间内采取强制执行措施，故提请高坪区人民检察院监督。

调查核实

本院受理后依法向高坪区人民法院进行了调查，该院认为：一，因人民法院行政非诉执行实行裁执分离改革，裁定书的内容应当理解为裁定准许国土部门强制执行行政处罚决定书，应由国土部门自行组织强制执行；二，人民法院实行审执分离，即便行政审判庭作出由人民法院强制执行的裁定，根据高坪区人民法院内部文件规定，高坪区国土资源分局也应当再次向高坪区人民法院执行部门提出强制执行申请，因高坪区国土资源分局没有再次向人民法院申请强制执行，故高坪区人民法院无需强制执行该裁定书。

监督意见

高坪区人民检察院认为：一、高坪区原国土资源分局申请高坪区人民法院强制执行其行政处罚决定书符合法律规定。高坪区国土局作出的《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，亦告知被申请人的救济途径。明可军在法定期限内既没有申请行政复议，也未提起诉讼，又拒不履行行政处罚确定的义务，该行政处罚已经发生了法律效力。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条，公民、法人或者其他组织对行政行为的法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第十三条，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。法律没有赋予国土行政部门强制执行权力，申请人民法院执行符合法律规定，裁执分离只适用于行政机关具有强制执行权的情况，不适用于本案，本案裁定书应理解为裁定由人民法院强制执行高坪区国土资源分局的行政处罚决定书；二、高坪区人民法院作出裁定后应当依法执行。《最高人民法院关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》第一条，行政机关申请人民法院强制执行案件由行政审判庭负责审查。经教育，行政行为相对人自动履行的即可结案。需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭办理。高坪区人民法院作出准予强制执行裁定书后应由行政审判庭直接移送至执行庭办理，认为高坪区国土资源分局应当两次申请强制执行没有法律依据。三、被申请人侵占基本农田系损害社会公共利益的行为，高坪区人民法院怠于履行强制执行职责，致使公共利益无法恢复，高坪区人民检察院应当依职权进行监督。

2019年10月，高坪区人民检察院向高坪区人民法院提出检察建议：立即依法履行职责，强制执行南充市国土资源局高坪分局南高土监（罚）（2016）01号行政处罚决定书。

监督结果

2019年11月，高坪区人民法院采纳检察建议，决定将本案移送至高坪区人民法院执行部门依法强制执行并书面回复高坪区人民检察院。

【典型意义】

行政非诉执行中人民法院经常以审执分离为由，裁定由行政机关强制执行，而行政机关往往既没有强制执行的权力也没有强制执行的能力，导致作出的行政行为落空，有的时间久远变成了所谓“遗留问题”。本案明确了审执分离只能适用于行政机关具有强制执行权的情况，纠正了人民法院以审执分离为由的懒整现象。

某些地方人民法院内部形成了特有的工作机制，本案中行政审判庭要求申请人在人民法院作出裁定后再次向执行部门提出执行申请属于其内部工作机制，不符合法律规定，对诉讼参与人来说以法律规定和司法解释为准，非诉执行裁定书应由行政审判庭移送至人民法院执行机构执行，行政机关只需向人民法院提出一次申请。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条，公民、法人或者其他组织对行政行为的法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

《中华人民共和国行政强制法》第十三条，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

《最高人民法院关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知》第一条，行政机关申请人民法院强制执行案件由行政审判庭负责审查。经教育，行政行为相对人自动履行的即可结案。需要强制执行的，由行政审判庭移送执行庭办理。