“捕诉合一”运行情况调研报告
——以西部某县人民检察院为例
张晓波 何映岑
摘要：人民检察院恢复重建后，审查逮捕权与公诉权的关系显现出“分-合-分”的态势，在司法实践和法学理论界存在着较大的观点争议。为进一步研究“捕诉合一”制度在司法实践中的运行情况，笔者结合西部某院2017、2018年的相关数据，从审查逮捕的不捕率、“捕诉合一”的效率、“捕诉合一”的监督实效以及“捕诉合一”案件质量方面予以剖析，发现了一些实践中的运行现状，对运行中存在的问题提出针对性意见。
关键词：检察机关捕诉合一运行现状
2018年5月，西部某院启动内设机构改革，探索开展刑事案件“捕诉合一”工作机制，成立刑事检察部，统一履行审查逮捕、审查起诉、刑事诉讼监督等职能。
一、“捕诉合一”办案模式介绍
2018年，该院根据深化司法改革精简内设机构的要求，集合“捕诉合一”工作的开展，遵循“精简、务实、效能”原则，合理设置机构，科学配置职能，优化整合资源，5月初，在整合原侦查监督科、公诉科、未成年人检察科基础上，成立了刑事检察部，履行审查起诉、审查逮捕、未成年人检察等相关职能。
刑事检察部共有干警14人，员额检察官8人，占全院员额检察官总人数的50%，司法辅助人员6人。人员来源除原有侦查监督科、公诉科、未检科外，另从其他部门抽调3名员额检察官加入刑事检察部，一线办案力量进一步充实。
二、“捕诉合一”办案模式运行情况
2018年5月-11月，该院一共受理审查逮捕案件85件133人，公诉案件178件276人，其中涉及“捕诉合一”的案件51件98人。2017年同期，该院受理审查逮捕案件102件135人，公诉案件197件278人，其中经过审查逮捕后移送起诉的案件69件101人。
（一）审查逮捕案件的批捕率
2018年5月-11月，该院审查逮捕案件共计85件133人，其中批准逮捕101人，不批准逮捕32人，批捕率为76%，不批准逮捕率为24%。而批准逮捕的101中，曾经故意犯罪、可能判处十年以上有期徒刑的应当逮捕情形人数为61人，具有社会危险性逮捕人数为40人，分别占逮捕人数的60.3%,29.7%。不批准逮捕的32人中，证据不足不捕24人，占不捕人数的75%，无社会危险性不捕7人，占不捕人数的21.8%,刑事和解不捕1人，占不捕人数3.2%。
2017年5月-11月，该院审查逮捕案件共计102件135人，其中批准逮捕88人，不批准逮捕47人，批捕率为65%，不批准逮捕率为35%。而批准逮捕的88人中，曾经故意犯罪、可能判处十年以上有期徒刑的应当逮捕情形人数为40人，具有社会危险性逮捕人数为48人，分别占逮捕人数的45%,55%。不批准逮捕的47人中，证据不足不捕31人，占不捕人数的65.9%，无社会危险性不捕15人，占不捕人数的31.9%,不构成犯罪不捕1人，占不捕人数2.1%。
审查逮捕基本情况
|
年份 |
案件
总人数 |
逮捕
人数 |
逮捕
比例 |
不捕
人数 |
不捕
比例 |
|
2017年 |
135人 |
88人 |
65% |
47人 |
35% |
|
2018年 |
133人 |
101人 |
76% |
32人 |
24% |
逮捕案件情况
|
年份 |
逮捕
人数 |
应当逮捕
人数 |
占比 |
具有危险性逮捕人数 |
占比 |
|
2017年 |
88人 |
40人 |
45% |
48人 |
55% |
|
2018年 |
101人 |
61人 |
60.3% |
40人 |
29.7% |
不捕案件情况
|
年份 |
不捕
人数 |
证据不足不捕 |
占比 |
无危险性不捕 |
占比 |
其他不捕 |
占比 |
|
2017年 |
47人 |
31人 |
65.9% |
15人 |
31.9% |
1 |
2.2% |
|
2018年 |
32人 |
24人 |
75% |
7人 |
21.8% |
1 |
3.2% |
特征与原因：
1、逮捕率稳重有升。
2017年5-11月，该院逮捕比例为65%，而2018年5-11月逮捕比例为76%，上升9个百分点。
原因有以下几点:
（1）公安机关补充关键性证据后逮捕。
（2）公诉人员并未提高逮捕标准。
（3）“捕诉合一”减小了因侦监、公诉对案件不同认识而不捕的情况。
2、逮捕案件中应当逮捕率上升，有社会危险性逮捕率下降。
原因有以下几点:
（1）公安机关更加注重犯罪嫌疑人的前科情况收集。
（2）“少捕、慎捕”理念的进一步贯彻。
3、不捕案件中证据不足不捕上升，有罪不捕案件下降。
原因有以下几点:
（1）原有办案模式下，部分证据不足有争议案件，存在有罪不捕代替证据不足不捕情况。
（2）捕诉合一后，经补充证据后仍证据不足的，一般以证据不足不捕。
（二）案件的诉讼效率
1、案件审结率
2018年5月-11月，该院共办理“捕诉合一”案件51件98人，审结案件41件，审结率为80.39%。2017年5月-11月，该院共办理经过审查逮捕后移送起诉的案件69件101人，截止11月30日审结案件为49件，审结率为71%。
案件审结率
|
年份 |
“捕诉合一”
案件总数 |
“捕诉合一”
案件审结数 |
占比 |
|
2017年 |
69件 |
49件 |
71% |
|
2018年 |
51件 |
41件 |
80.39% |
2、平均办案时间
2018年5月-11月，该院办理的51件“捕诉合一”案件中，在一个月以内审结的案件有29件，平均办案时间约为14天；超过一个月审结的案件有12件，平均办案时间约为72天。2017年5月-11月，该院办理的69件经过审查逮捕的公诉案件中，在一个月内审结的案件有20件，平均办案时间约为25天；超过一个月审结的案件有29件，平均办案时间约为81天。
审结案件平均办案时间
|
年份 |
30天内案件审结数 |
占比 |
平均办案时间 |
超30天案件审结数 |
占比 |
平均办案时间 |
|
2017年 |
20件 |
40.81% |
25天 |
29件 |
59.19% |
81天 |
|
2018年 |
29件 |
70.73% |
14天 |
12件 |
29.27% |
72天 |
30天内审结案件具体情况
|
年份 |
30天内案件审结数 |
简单案件数 |
占比 |
复杂案件数 |
占比 |
|
2017年 |
20件 |
18件 |
90% |
2件 |
10% |
|
2018年 |
29件 |
26件 |
89.65% |
3件 |
10.35% |
超30天案件审结具体情况
|
年份 |
超30天案件审结数 |
简单案件数 |
占比 |
复杂案件数 |
占比 |
|
2017年 |
29件 |
17件 |
58.62% |
12件 |
42.38% |
|
2018年 |
12件 |
5件 |
41.66% |
7件 |
58.34% |
3、退查、延期情况
2018年5月-11月，该院59件“捕诉合一”案件办理中，存在退查、延长审查起诉期限的案件有22件，其中延长审查起诉期限的有21件，退回补充侦查的有16件。2017年5月-11月，该院办理的69件经过审查逮捕的公诉案件中，存在退查、延长审查起诉期限的案件有49件，其中延长审查起诉期限的有41件，退回补充侦查的有38件。
退查、延期情况
|
年份 |
案件总数 |
退查案件数 |
占比 |
延期案件数 |
占比 |
|
2017年 |
69件 |
38件 |
55.07% |
41件 |
59.42% |
|
2018年 |
59件 |
16件 |
27.11% |
21件 |
35.59% |
实施“捕诉合一”后，该院“捕诉合一”案件在效率方面存在以下特征：
1、案件审结率提高。
2、简易案件审结时间大幅缩短。
3、疑难案件审结时间相对持平。
4、案件的退查率、延期率明显下降。
究其原因，笔者认为主要存在以下几个方面：
1、“捕诉合一”后，该院刑事检察一线办案力量加强。
正如前文所述，“捕诉合一”组成刑事检察部门后，整合了原有的侦监、公诉、未检部门的办案力量，同时院领导还新配备了3名员额检察官加入刑检部，使得该院办案力量显著增强，进而提高了办案效率。
2、“捕诉合一”避免了不同检察官间重复审查案件的问题。
原有侦监、公诉分别办理审查逮捕、审查起诉时，一个案件一般需要两个检察官分别进行审查，这无疑使得检察机关的司法资源得以重复浪费，同时还让案件的办理时间得以加长。而实施“捕诉合一”后，案件的审查逮捕、审查起诉均由同一检察官办理，这使得在审查逮捕阶段已经熟悉了解案件事实及证据的检察官在审查起诉阶段省去了重复阅卷的情况，同时也缩减了案件的审查时间，办案效率也得到提升。
3、“捕诉合一”减少了案件的文书制作时间
法律文书对于个案来说，是必不可少的，也是承办检察官投入心血最多的。“捕诉合一”后，承办检察官在全面了解案件事实及证据的情况下，可以将耗费大量时间制作的审查逮捕意见书中的证据复制粘贴到审查起诉意见书中，这样既减少了文书的制作时间，同时还在证据复制、粘贴、重新罗列时再一次进行审查，保证了案件质量。
4、大案要案特办、专办得到有效落实
大要案件的办理对于每一个检察官来说都是走向成熟的必经之路，但该类案件相对比较复杂，也容易办理出错案。对此，该院专门出台重案办理实施细则，使得该类案件特办、专办得以有效落实，而案件的特办、专办、会导致该类案件，即使在“捕诉合一”下，审查效率不会明显提升。
（三）案件的诉讼监督
2017年5月-11月，该院办理的审查逮捕案件中，书面提出继续侦查取证意见仅有2件。而2018年5月-11月，该院办理的审查逮捕案件中，书面提出继续侦查取证意见有21件，其中13件已移送审查起诉，11件已经审查终结提起公诉。同时，该院今年共监督公安机关应当立案而不立案9件10人，公安机关已全部立案，人民法院已对其中5件5人作出生效判决；监督撤案6件7人，侦查机关已全部撤案；书面提出纠正侦查违法20件，公安机关已全部纠正；提前介入侦查案件6件，已全部建立提前介入案件台账，随时关注案件后续办理情况。
从上述数据来看，诉讼监督特点主要集中在以下几点：
1、诉讼监督数量稳中上升。
2、诉讼监督效果较好。
结合实践，笔者认为该现象的原因有：
1、监督线索获取更加广泛。
以前监督类案件往往线索获取主要来源于审查逮捕案件办理中获取，获取方式较为单一。“捕诉合一”后，监督线索获取范围由逮捕案件扩大到起诉、未检案件；负责工作的人员也由原有的2名侦监检察官扩大到刑检部全体检察官，这样就有充足的人手前往侦查机关的办案机构查找监督线索。
2、诉讼监督更加有力。
侦查活动监督在“捕诉合一”前，由公诉、侦监分别行使，这往往导致同一个问题侦监部门进行纠正违法后，侦查机关不予改正，审查起诉阶段公诉部门又再一次纠正违法，侦查活动监督便流于形式。而“捕诉合一”后，在审查逮捕时的纠正违法，承办检察官在审查起诉受理之时便能够审查侦查机关是否纠正，这样使得侦查活动监督更加有力。
（四）案件的办案质量
截止目前，该院所办案件中没有捕后不起诉、判无罪的案件；没有起诉后法院判决改变定性的案件；没有涉闹、涉访案件；捕后被判处拘役的案件，占案件比例0.641%。
形成该现象的主要原因有：
1、承办检察官更加关注捕后侦查进程
“捕诉合一”实施前，检察机关批准逮捕的审查期间相对有限，往往是先批捕后续再由侦查部门补充侦查。侦查部门往往对补充侦查过程应当及时加以取证的证据掉以轻心，导致取证不及时，退回补充侦查的效果并不明显。实行“捕诉合一”后，根据“谁捕谁诉”原则，承办检察官会更加关注捕后后续侦查进程，弥补捕后诉前侦查监督的“罅隙”，确保案件质量。
2、承办检察官审查把关责任心增强。
“捕诉分离”造成办案人员各管一段，“责任区”难以划分，司法责任制难以落实到位。“捕诉合一”的实行，使得办案人员在事实和证据的审查上的粗心大意得到了遏制，增强了办案人员的责任心，错案责任分明，客观上保证了案件质量。
三、“捕诉合一”在实践中存在的问题
（一）“捕诉合一”机制的内部监督问题
检察机关审查逮捕和公诉权分别由侦查监督部门和公诉部门行使，如此安排的目的在于让检察机关内部形成监督和制约，从而保证司法权的正当行使，避免权利滥用，保障犯罪嫌疑人的合法权益。捕诉合一模式下，审查逮捕和提起公诉这两个重要职能被整合在一个部门下，由一名员额检察官同时履行审查逮捕和审查起诉的职责，这必然造成内部监督的缺失。
（二）“捕诉合一”后办案人员不适应
“捕诉合一”前，公诉、侦监各司其职，人员相对固定，工作相对单一。“捕诉合一”后，一线办案人员从案件审查逮捕开始，直至法院作出判决。这使得公诉和侦监人员在接触到全新工作之后产生了稍许不适应，以前从事公诉工作的办案人员对于审查逮捕阶段的证据标准要求较高，无形中提高了审查逮捕案件的证据标准。而以前从事侦监工作的办案人员对于公诉工作证据审查、出庭公诉产生不适应，尤其是出庭公诉方面，确实存在经验不足的问题。
（三）部分职能存在交叉重叠
“捕诉合一”后，检察机关侦监业务、公诉业务合二为一，势必造成部分职能存在交叉重叠的现象，比如纠正漏诉与追捕。
（四）“三个效果”把握难度较大
“捕诉合一”后，刑检检察官将独自完成一个案件从审查逮捕至出庭公诉的全过程，这不仅仅考验着检察官的法律专业能力，同时也检验着检察官所办案件表现出的政治效果、社会效果、法律效果。事实上，把握“三个效果”对于检察官个人来说难度很大，尤其是在大要案的政治效果、社会效果方面。
四、针对“捕诉合一”的建议
（一）整合重叠职能的运行、考核机制
为解决“捕诉合一”实践中出现的部分职能重叠的问题，建议通过以下方面整合重叠职能的运行、考核机制：一是通过修订人民检察院刑事诉讼规则等司法解释将重叠职责予以整合、调整，以保障职能运行科学化、规范化。二是形成针对“捕诉合一”模式下的考核机制，督促实践操作。
（二）加强大要案的审查监督领导
针对“捕诉合一”实践中“三个效果”把握难度较大的问题，建议应加强案件的审查监督领导，尤其是大要案件。对于检察官把握不准、不严、不牢的，检察长及检察委员会要及时予以纠正。
（三）强化办案说理制度、不捕不诉听证制度
公开透明是最好的防腐剂，社会大众信服也是最好的政治效果、社会效果。那么办案说理制度、不捕不诉听证制度就是达到公开透明、大众信服的最佳手段。检察机关每一起决定的作出都进行阐释、说明；每一起不批捕案件、不起诉案件都邀请人大代表、政协委员、社会大众进行公开听证，这必然有效实行外部监督，保障案件质量，同时也提高案件的“三个效果”。
（四）探索“一体化”监督办案模式
随着“捕诉合一”改革的实施，以前公诉、侦监部门各自监督的方式不在适用现状，探索“一体化”监督办案模式成为必然当下改革的必然。
（五）做好与认罪认罚制度的衔接
“捕诉合一”改革是效率优先、兼顾公平价值取向，而认罪认罚从宽制度也具有相同的价值取向，随着《刑事诉讼法》的修订，认罪认罚制度已经在全面适用，那么如何将认罪认罚制度与“捕诉合一”有效衔接起来，将诉讼效率的提升叠加呈现？比如共用一套审查报告以减少重复劳动力。
（六）加强人员素质培训
（七）针对“捕诉合一”后办案人员不适应的问题，建议应加强相关办案人员的培训工作，对于公诉业务尤其是出庭技能不熟悉的原侦监办案人员，加强其出庭技能方面的培训，；对于不了解侦查监督方面的原公诉办案人员，加强其侦查监督、立案监督等方面的培训。