试论基层检察机关如何以枫桥经验
指导社区矫正监督工作
曹玮 何兴
摘 要：枫桥经验是上世纪60年代，浙江省诸暨市枫桥镇首创的化解基层矛盾纠纷的方法。枫桥经验的创立、发展和成熟运行，是我国刑事政策理论运用于实践、指导实践的写照，为中国特色刑事政策理论提供了丰富的乡土资源和实证素材。社区矫正制度作为“舶来品”，是刑罚执行方式一种改革与进步，正在积极发挥作用，社区矫正检察监督工作有利于实现被矫正对象人权的保障，更好体现社区矫正的人本制度设计。用枫桥经验指导社区矫正及检察监督实践，强化社区矫正的改造教育功能，是推进平安中国建设的迫切要求，也是贯彻宽严相济刑事政策的内在要求。
关键词：枫桥经验 社区矫正监督检察机关
20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众在社会主义教育运动中创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好、产量高”的枫桥经验。1963年毛泽东同志亲笔批示“要各地效仿，经过试点，推广去做”，此后，枫桥经验得到不断的创新和发展，形成了具有鲜明时代特色的“党政动手、依靠群众、预防纠纷、化解矛盾、维护稳定、促进发展”的创新经验，形成了新时期政法工作和群众路线相结合的典范。《中华人民共和国刑法修正案(八)》和《刑事诉讼法修正案》，在法律上明确规定了社区矫正作为刑罚执行方式的定位，为改革完善我国刑罚执行制度奠定了重要基础。检察机关依法对社区矫正开展监督，如何积极践行枫桥经验，并以此引导社区矫正监督，确保社区矫正功能得以充分发挥，成为当前亟待解决的问题。
一、 社区矫正监督的深刻内涵
社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合法定条件的罪犯置于社区内，由司法行政机关（司法局）及其派出机构（司法所）在相关部门和社会力量的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，通过思想改造和劳动改造，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。其主要针对被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、暂予监外执行这四类犯罪行为较轻的对象。其主要属性在于“社区”二字，即矫正地点在社区，并利用社区资源教育改造罪犯。这种方法可以有效利用各种社会资源、整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯，在社区中进行有针对性管理、教育和改造，使之达到通过社区矫正组织进行的社会化的教育，令罪犯适应并顺利回归社会，同时增强社区公民的法律意识和社会责任感，实现维护社会稳定，国家长治久安的目的。
2011年2月25日，《刑法修正案（八）》第一次将社区矫正写入刑事立法；2012年3月1日实施的《社区矫正实施办法》对社区矫正各个环节，如组织管理、适用对象、矫正实施、工作机制、接触矫正等，作出具体规定，有利于社区矫正工作的顺利开展；2012年3月14日通过的《刑事诉讼法修正案》也对社区矫正工作作了规定；“两院两部”于2016年9月21日出台的《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》，为确保社区矫正依法适用、规范运行提供了指导意见。上述系列规定宣告了社区矫正制度在我国的运行进入一个全新阶段。
《社区矫正实施办法》第二条第三款明确规定“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督”，这对检察机关的社区矫正检察监督工作提出了更高的要求。在新形势下，检察机关对社区矫正工作正确行使法律监督权，有利于贯彻宽严相济的刑事政策，促使矫正主体依法积极、主动、正确履行职责，有助于遏制权力滥用，保护矫正对象的合法权益，有利于解决矫正对象的脱管、失控问题,减少再犯罪，对保障社会稳定，促进检察机关参与社区管理创新起着重要作用。
二、枫桥经验与社区矫正监督的重要关联
“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的枫桥经验，是上世纪60年代浙江省诸暨市枫桥镇首创的化解基层矛盾纠纷的方法，其精髓是“走群众路线”，枫桥经验至今还在不断丰富和发展。在新的历史时期，枫桥经验已逐渐成为社会管理综合治理的经验，并为基层社会管理服务提供重要指导。检察机关的职责在于维护国家法律的统一正确实施，保障公平正义。在中国经济和社会转型后，利益诉求多元化、社会复杂化条件下，保持和谐稳定的社会环境，已成为检察机关的一项重要职能。作为与监禁刑罚相对应的刑罚执行方式，社区矫正既是刑罚执行的重要组成部分，也是检察机关践行枫桥经验的重要环节。
（一） 社区矫正监督与枫桥经验的目标追求一致。习
总书记强调，各级党委和政府要充分认识枫桥经验的重大意义，把枫桥经验坚持好，发展好，把党的群众路线坚持好，贯彻好。而在社区矫正监督工作中，对“社区矫正小组成员”的规定为：“社会工作者和志愿者、有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等”，这一点就充分践行了“发动和依靠群众”的精髓，广泛动员社会力量参与社区矫正工作，充分发挥基层组织和群众的作用，有利于社区矫正人员矫正犯罪心理和行为恶习，重新融入社会，有效维护社会稳定。由此可见，坚持与发展枫桥经验是党中央作出的重要部署，与社区矫正制度一样，共同致力于化解基层矛盾、维护社会和谐稳定的共同目标。检察机关履行社区矫正监督职能，进一步确保共同目标的实现。
（二） 社区矫正监督与枫桥经验的价值取向一致。纵
观枫桥经验发展历史脉络和发展轨迹，无不体现着“以人为本”的价值观。社区矫正的对象，作为被管理者、被监督者，其负有服从社区矫正管理的义务，但其享有的人权却不能因此被剥夺。为保障其权利的充分实现，有必要维护社区矫正对象的合法权益，社区矫正检察监督工作有利于实现对被矫正对象人权的保障，更好地体现社区矫正的人本制度设计。同时，社区矫正的适用也应当兼顾社会公众的安全，在执行的过程中要以公共安全为首要考虑因素，实现对社区矫正对象社会化改造的同时，要充分维护和保障社会面的总体安全。
（三）社区矫正监督与枫桥经验的实现模式一致。调动一切积极因素，化消极因素为积极因素，是枫桥经验最基本的实现模式，也是社区矫正监督的重要实现路径。当前，我国处于发展机遇期和矛盾叠加期，顺应人民日益增长的美好生活需要，需要在“依法治理、综合治理、源头治理”中不断推动枫桥经验与时俱进。在社区矫正工作中，政府、社会各界对社区矫正对象加以“调适”“疏导”，引导其重新回归社会，有助于罪犯的再社会化。实践证明，社区矫正能够有效的缓解社会矛盾。在对社区矫正各环节的监督中，检察机关应深入汲取枫桥经验内涵，坚持监督协调，防止社区矫正人员脱管、漏管和重新违法犯罪，保障社区矫正人员的人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举等基本权利不受侵犯，促进社区服刑人员在稳定有序的矫正中得到教育学习和社会各方的帮助。
三、 社区矫正监督在践行枫桥经验中遇到的问题
（一） 相关法律制度体系不完善，弱化了社区矫正的执
行。社区矫正制度作为“舶来品”，2003年才正在我国六
个省（市）开始试点，检察机关同步开展社区矫正监督工作， 2009年在全国全面试点，《社区矫正实施办法》于2012年3月1日开始实施，可见社区矫正制度在我国的正式确立与发展很短暂。由于缺乏配套措施，一定程度上弱化了社区矫正工作。一是社区矫正管理主体缺乏执法权，多部门存在衔接不及时情况。根据《社区矫正实施办法》的规定，由不具备刑事执法权的司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作，但司法行政机关要发挥作用，还需法院裁定罪犯是否适用社区矫正，公安机关对其中的违反规定者配合实施强制手段，监狱、看守所关押被矫正人员，检察院对各环节进行检察监督。这种交叉错位容易因部门衔接不及时、不同步而出现监管环节脱管、漏管的情形。二是社会调查评估不具有应当性。社区调查评估作为判决、假释、暂予监外执行和后期矫正开展的参考依据，在《社区矫正实施办法》上的规定，仅为“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估”。居住地司法行政机关对其事先没有开展调查评估，不了解其对居住地社区影响，无法进行预判，在是否适合接受其进行社区矫正方面显得十分被动。
（二）检察机关的社区矫正监督缺乏程序性保障。虽然《刑法》和《刑事诉讼法》明确了检察机关对社区矫正的法律监督，但与之相配套的实施细则并未出台，对检察机关进行社区矫正监督的介入时间、具体程序、监督手段及法律后果缺乏明确的规定。检察机关开展社区矫正违法监督，往往仅从受理申诉、控告以及日常审查工作发现违法行为起介入，启动时间较晚，监督制度实施滞后，无法实现检察监督的预防违法功能。在矫正对象进入矫正环节后，检察机关仅靠决定（裁定）机关抄送的相关文书得知矫正对象的信息，十分被动。即使已经开展监督，监督措施也只有“提出口头纠正意见，制发纠正违法通知书或者检察建议书”，这种监督本身不具有法律约束力，只是靠被监督机关“自觉整改”。
四、 枫桥经验指导社区矫正监督的途径
在西方国家，与监禁刑相比，社区矫正已成为主导行刑
方式，而在我国，社区矫正制度的构建仅仅是一个开端。枫桥经验发展较为成熟，逐渐积累了丰富的群众工作经验和基层治理经验，对社区矫正监督工作有着重要的指导意义。如何以枫桥经验为启示，消除重刑主义的消极影响，推进社区矫正本土化，
（一） 从相关法律体系方面完善。目前，针对社区矫正
的除了《刑法》《刑事诉讼法》以外，仅有《社区矫正实施办法》和两高两部的《关于进一步加强社区矫正工作衔接的意见》，除此之外只有各省的《社区矫正实施细则》，并无全国统一的立法层面的单独一部法律。为解决此问题，就要立足社区矫正试点工作开展的司法实践，制定一部与《刑法》《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》等制度配套衔接的《社区矫正法》，对社区矫正的法律性质和基本原则作出明确规定并对社区矫正的适用范围、执行主体、执行机构人员构成、执行程序、部门衔接制度、法律监督权限，责任与程序进行明确规定，确定检察机关在社区矫正中的法律监督主体地位。同时，最高人民检察院制定《社区矫正检察监督实施细则》，对法律监督的内容进行细化，建立完善的考核制度，推动社区矫正监督工作有法可依。
（二） 从监督手段方面进行强化。目前，检察机关对社
区矫正监督，缺乏应有的监督刚性和实效性。为此，要从三方面强化监督：一是要明确检察机关的知情权，应在立法中确立社区矫正执行主体定期通报制度，由执行部门定期向检察机关通报执法情况；二是应当建立社区矫正调查评估审核制度，赋予检察机关对社区矫正调查评估的审核权，同时赋予社区作为关键利益群体对调查评估报告的异议权，由检察机关受理申诉并开展审核，保证调查评估报告的客观性。三是要明确检察机关纠正违法处理的处置程序，并赋予检察机关处罚建议权。对被监督对象未及时纠正、整改并将有关情况告知人民检察院的情形，以及消极或积极对抗法律监督的行为，应当通过立法明确想要的后续处置措施和程序。
（三） 健全相关检察监督的运行机制。立足当前司法实
践，借鉴检察机关对监禁刑的监督经验，我们可以探索“社区（街道、乡镇）检察官联系点+社区矫正中心检察官办公室”的模式，对社区矫正各环节进行全方位监督。设立“社区（街道、乡镇）检察官联系点”，着重设置专用信箱或者提供专属举报电话、网上受理平台等，受理与社区矫正工作相关的控告、申诉、举报，及时处理社区矫正对象及其家属的咨询和申诉上访工作；设立“社区矫正中心检察官办公室”，在实现上述的功能之上，着重对入矫、出矫的宣告、集中学习教育、集中劳动、请销假、减刑、提请撤销等社区矫正细节的全方位监督。