项目资金“小金库”职务犯罪分析

张小芳  胡进婧

“小金库”，是指违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金及其形成的资产。 在一些项目资金管理部门，由于监管不到位，更容易形成“小金库”。项目资金“小金库”往往伴随贪污、挪用公款等职务犯罪，现以本院2019年办理的相关案件为例，作一简要分析。

一、项目资金“小金库”类型

“小金库”的类型多样，从我院目前办理的相关职务犯罪来看，涉案 “小金库”大致分为以下几个类型：

1、隐瞒收入，收入不入账型

这是最常见的一种形式，主要发生在有收费收入的部门和单位。主要是利用截留、隐瞒各种行政性收费收入或者租金等非税收入的方式，设立“小金库”。

2、虚列支出，套取资金型

这种形式主要是依靠设立并不存在的支出，利用“合法凭证”来套取资金，形成“小金库”。

3、利用机构整合，截留资金型

随着社会发展，一些单位面临着资源整合，在整合过程中，容易出现规避财务制度的监督，不按照规定移交账务和资金而私设“小金库”的情况。

二、项目资金“小金库”的形成原因

“小金库”的类型多样，形成的原因也有多种，“小金库”得以形成主要有以下几点原因：

（一）“额外开支”需求，催生“小金库”

近年来，财经规定对报账管理较为严格。部分工作人员在日常工作中，由于不能完全适应新工作要求，仍可能产生不能通过正规途径报账费用，于是部分人员寻求“小金库”处理。如在西充县林业局领导贪污系列案中，林业局由于部门工作产生的差旅费、生活费开支超标，便利用林业项目资金管理职权，从林业项目上截留部分资金形成“小金库”，用于单位无法通过正规途径报销的开支。

（二）“集体研究”名义，壮胆“小金库”

不同于其他职务犯罪常见的“一对一”的犯罪方式，项目资金“小金库”的产生一般经过“集体研究”。在截留项目资金的过程中，通常都由局长召集班子成员和截留资金的保管人员，大家一起研究提取的乡镇、提取的项目、提取的年度、提取的面积以及提取的标准等事项，然后再由相关部门的分管班子成员安排人员具体实施。参与人错误认为经过所有“集体研究”，责任分散而个人无须承担责任，而心安理得设立“小金库”。

（三）“交接不严”漏洞，助长“小金库”

项目资金单位的管理人员一般每过几年都会变动。但在交接过程中，要么没有对项目资金进行严格审计，导致“小金库”未被发现。要么前后任串通一气，对项目资金“小金库”听之任之。甚至部分人员专门利用交接不清漏洞，刻意隐瞒部分资金形成新的“小金库”。

三、项目资金“小金库”犯罪特点

（一）作案手段智能化程度高、隐蔽性强

我院办理的相关项目资金管理关联职务犯罪案件中，犯罪主体文化程度均在大专及以上，文化水平较高。涉案人员均阅历较为丰富，对自身工作的业务以及政策把握较为透彻，深知本行业管理制度和机制中的漏洞，在以权谋私的过程中，方式越来越隐蔽，规避法律的手段越来越狡猾。如上述案件中，相关补助先是按照规定发放到相关的乡镇和个人账户，再通过返点的形式由相关乡镇和个人提交到林业局，因此从账面上是无法看出截留资金的相关行为。

（二）窝案、串案频发

由于“小金库”本身就是为了规避财务监管而私设，相对于一般公款更缺乏监管，日益成为滋生职务犯罪的温床。因而“小金库”滋生的职务犯罪，相比于过去“单打独斗”的职务犯罪模式而言，更多的是单位上的正副职领导、相关业务部门等沆瀣一气，共同作案、共同分赃。正如西充县林业局领导系列案中，单位党组成员、业务部门骨干多人涉案，“小金库”的截留以及每一次私分资金均系几人共同商议。

（三）业务骨干成高发群体

从上述案例中所涉及的犯罪嫌疑人，在所在单位中都担任一定职务，或主管某项重要工作或业务，处在重要的工作岗位上，对单位的各项工作具有决策作用。

（四）作案次数多，时间跨度大

正是“小金库”的隐蔽性、缺乏监管，所以此类职务犯罪不易被发现，作案次数多，时间跨度大。西充县林业局领导系列案，几名犯罪嫌疑人作案8次，时间跨度5年；上述提到的升管局唐某某挪用公款案中，唐某某7次挪用公款，时间跨度达10年之久。

（五）发现、查处难度大

因为“小金库”资金都是账外建账，账外循环，运行封闭，一般不易从账面上发现问题。并且，因为是违规建立账外账，一般会及时销毁，增加调查取证困难。“小金库”往往只有少数几个人知晓，由于共同利益捆绑，容易事前建立好攻守同盟，事发后较难突破。

四、项目资金“小金库”犯罪预防对策

（一）完善财务制度，规范项目资金财务管理

严格按照会计法、审计法等财务法律法规的规定，建章立制加强对单位资金统一管理，严格执行一个单位只能有一套账簿。完善项目资金专项审审、管理人员离任审计，堵住项目管理漏洞。

（二）完善监督机制，防范项目资金脱管漏管

没有监督的权力必然导致腐败。充分发挥单位部门内部监督、上级部门监督、审计部门监督、监察部门监督、司法监督、社会监督等监督力量，保证项目资金管理权的规范运行。针对特定项目资金管理特点，制订针对性资金申报发放流程，引入第三方核查机制，防止资金管理权利滥用。

  （三）推行阳光行政，促进项目资金公开透明

阳光是腐败的天敌，公开是腐败的克星。要搭建阳光行政、权力公开运行等平台，畅通渠道让老百姓参与行政、监督行政。建议有关部门对基础设施建设和拆迁改造、土地征用开发、社会保障和救灾、优抚、移民等专项款物管理等腐败高发的领域和环节实行公开，接受群众的监督，铲除职务犯罪的土壤，用阳光保障国家机体高效健康运行。

 （四）加强廉政教育，提升从业人员法律意识

思想腐化是诱发所有职务犯罪的前提。项目资金管理人员由于掌握资金管理大权，面临更多的诱惑，其思想教育更应加强。项目管理单位由于完成业绩指标压力较大，容易出现重业绩忽视思想教育问题。预防项目资金管理职务犯罪的发生，必须开展常态化的廉政教育，从思想上坚定立场，彻底铲除滋生犯罪的土壤。

 （五）加大惩治力度，震慑项目资金犯罪

依法打击是最有效的预防。实践证明，离开惩治谈预防，预防工作就会苍白无力。对发现的项目资金职务犯罪行为应当坚决予以查处，不让个别胆大妄为者有机可乘。只有加大对项目资金职务犯罪的精准打击，才能有效震慑项目资金职务犯罪，筑牢保护项目资金安全的防护墙，更好发挥项目资金效益。