一、民事诉讼监督检察建议基本情况

　　最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第1条，就检察建议的概念作了概括：检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。

　　而民事检察建议属于检察建议的一种，结合《民事诉讼法》以及“两高”文件的规定，可以将民事检察建议的概念归纳为：检察机关在审查民事申诉案件，履行法律监督职责过程中，对人民法院诉讼中的违法行为和作出的错误裁判以及案件涉及的有关单位的违法违规行为、制度漏洞，提出的有关纠正错案、改进工作、完善制度等方面的意见、建议和措施。

　　自修改后的民事诉讼法以及《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》正式实施以来，我院对生效裁判、执行监督及审判程序监督等采取的监督措施主要是：对当事人申诉来的并满足法院前置程序的情况严重的案件，能够提请抗诉的经过审查向市院提请抗诉，程序违法情形下实体影响不大的向同级法院发出再审检察建议，程序有暇疵实体没有影响的多数情形下发检察建议。我院的实际操作是：在承办人制作检察建议书后，分别报科室负责人审核、主管检察长审批；检察建议经主管检察长审批或提请检察委员会讨论（重大有争议的案件）决定后，从院办案系统内统一编号、印发；检察建议制作完成加盖本院印鉴，将原件发往法院，同时将检察建议及整改回函报送上级检察院备案。

　　在民事行政检察办案过程中，除了抗诉具备一定的强制效力，法院必然引起再审程序外，再审检察建议、检察建议等均不具备强制效应，而修改后的民诉法对此的规定仍然过于原则，因而实际操作中法院对我们发出的再审检察建议和检察建议等多是敷衍应付。

　　二、适用检察建议工作中遇到的困难、问题和原因

　　（一）在修改后的民事诉讼法及《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》未出台之前，我院向嘉陵区人民法院发出的检察建议会有选择性的给予回复，一般对影响较大的、涉及到嘉陵区的经济建设及维稳等难度较大的案件时，有时并不直接回复我们，或者是采取拖延时间的方式不予以回复。修改后的民事诉讼法及《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》颁布实施后，虽然新的《民事诉讼法》仅仅只是规定了人民检察院可以运用检察建议这一种监督方式，并未就检察建议的效力作出规定，但在“两高”的《意见》第10条中弥补了这个缺陷“人民检察院提出检察建议的，人民法院应当在一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。人民检察院对人民法院的回复意见有异议的，可以通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出，上一级人民法院认为人民检察院的意见正确的，应当监督下级人民法院及时纠正。”该条就针对法院的检察建议效力作出了确认。

　　（二）由于修改后的民事诉讼法并未就检察建议的效力作出规定，民事检察建议的落实最终要取决于受建议单位的配合。因而，我院为了使检察建议得到落实并取得良好的监督效果，在发出检察建议前会与受建议单位先就涉及的问题进行沟通，必要时会还主动到涉案单位进行约谈，提出问题并共同研究整改措施等。在发出检察建议后，我院还会随案跟踪案情发展，督促受建议单位在规定期限内给予答复。比如我院在办理嘉陵区文峰街道办观音堂居委会郑弟科申诉文峰街道办承包合同纠纷一案时，发现嘉陵区法院应依照《民事诉讼法》的相关规定给予该案是否受理的书面回复，而该院对此案却不予理会。就该案我院在向嘉陵区法院作出检察建议之前我们约谈了该院立案庭的承办人员，明确提出了该案在受案和立案程序上的不足。约谈后，嘉陵区法院采纳了我院的检察建议，迅速向当事人作出了裁定并给予了我院答复，避免了类似案例的发生。

　　（三）修改后的民诉法第209条规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：1、人民法院驳回再审申请的；2、人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；3、再审判决、裁定有明显错误的。”因而，综观字面意思来讲，笔者认为当事人或案外人有权对其申诉适用抗诉或检察建议监督方式进行选择。对于当事人或者案外人来讲，这是他的权利，他认为这件案件对他而言，抗诉更能接近他的诉求的，他希望通过抗诉来解决；同样，当事人或案外人选择检察建议也是同一个道理。但是，当事人行使他正当的权利，最终的审核权还是在检察机关。因为，两者而言，检察机关在审查民事申诉案件中，对案件性质会较当事人更知识性和定位准确，对案件中的诉讼违法及违规行为等更能够剖析得透彻、恰当，因而，检察机关在审查该案的时候，一般会根据案件的性质和案情的重大来决定采用抗诉或检察建议监督方式，这必然就和当事人或案外人的申诉的监督方式有所冲突。我院在办理这类案件中的做法就是：1、在控申科审查当事人或案外人递交的申诉材料时进行初步审查，发现申诉请求的监督方式和审查的监督方式有别的时候告知当事人或案外人，向其阐述理由并告知抗诉和检察建议的区别后再受理；2、经本院的案件管理部门分案到民行部门后，民行部门在审核案件过程中承办人提出自己的意见经科室讨论决定该案的监督方式，如有争议，报经分管检察长决定；3、经民行部门决定该案应采用的监督方式后告知当事人或案外人，若案外人有异议，坚决不变更申诉监督方式，则该案不予立案，以不矛监督的方式结案。若当事人或案外人采纳我院意见，则该案进入审查阶段审查。

　　（四）修改后的民诉法颁布实施之前，基层检察院的重心是抗诉，因而，其发出的再审检察建议都是发往同级法院的审监庭，同时，因为检察建议还没有明确的法律规定和效力，因而，我们向法院发出的检察建议都是一些指导性的工作检察建议，这种检察建议就不是向同级法院的审监庭发出，而是具体到法院的庭室或监察室。修改后的民诉法颁布实施后，检察建议有了明文规定，我们针对法院的审判违法情形、审执人员的渎职行为及程序不当行为等都可以向法院提出，因法律没有明确规定法院应该由哪个部门来接收和处理这些检察建议，因而，现今法院都是哪个庭室出现问题了，由哪个庭室以该法院的名义复函给我们，在文书格式上就各不相同，都没有一个统一的模式。相比之下，我们检察机关的检察建议不论是在文书格式、内容审核、制发程序上都是严格操作的，因而建议相关部门可以出台一些立法和司法解释，指导同级检法开展工作。同时建议全国人大可以一些出台关于落实在民事诉讼方面适用具体适用检察建议的规定，其中应着重规定检察建议在民事诉讼的适用方式及程序，明确人民法院收到检察建议的后续权利与义务，如规定检察建议的抄送备案制度，跟踪落实回馈制度等效力保障机制，切实保障检察建议的实施效果。

　　（五）纵观基层院向所在法院发出的检察建议回复情况来看，基层院的情形都不怎么乐观。究其原因，还在于民事检察建议是一种新型的法律监督模式，它虽有一定的监督性和指导性，但不具有强制执行性。在民事行政检察办案过程中，除了抗诉具备一定的强制效力，法院必然引起再审程序外，再审检察建议、检察建议等均不具备强制效应，而修改后的民诉法对此的规定仍然过于原则，因而实际操作中法院对我们发出的检察建议等多是敷衍应付。现实状况大多是，对民行检察部门提出的检察建议，同级法院可以采纳，也可以不采纳，接受与否完全取决于法院自身对案件的认识，目前实践中普遍存在的现象就是，在检察院与法院的关系相对和谐，沟通协商较好的地区，检察建议的采纳比例就高，反之，采纳的比例就比较低。检察建议在检察机关履行法律监督职能的实践中确定发挥着一定的作用，但是这种作用的发挥，大部分依赖于监督对象对检察机关的信赖程度和对检察建议内容的自身认可程度。因而，我们至今认为，检察机关的检察建议，在一定程度上来说还是一种柔性的监督措施，缺乏强制力。

　　三、怎样加强民事检察建议的刚性

　　（一）明确人民法院收到检察建议后的相关程序，与法院做好沟通、协调与配合。检察建议提出后，人民法院应当受理，人民法院采纳后，可以针对检察建议发表自己的见解，做好协调沟通，若人民法院对检察建议有异议，检察机关认为该异议不成立或采纳检察建议不全面，可对有关问题重新核实。若发现检察建议不当时，应及时责令撤销，并迅速通知人民法院。

　　（二）法检权力不平衡导致沟通障碍检察机关作为国家法律监督机关，有监督法院系统诉讼活动的权利，但是法院系统要依法独立行使审判权，不受任何单位和个人影响，由于检法之间认识分歧出现沟通与协商障碍，如果不正确适用法律监督，人民法院会认为检察建议影响其审判独立性和权威性，因此，排斥检察机关的检察建议书

　　管理机制的不完善，使其缺乏救济机制由于管理机制的缺陷，有些检察建议书的制作流程及内容不规范，内容上缺乏针对性和可操作性，致使检察建议书质量不优，发出后规范效力认同度不高，缺乏具体操作细节，人民法院接受后不知如何对待。而且跟踪落实不到位，对于有些错误的建议，检察机关通常“一发了之”，缺乏救济机制，达不到监督的法律效果，制约检察建议工作的开展。

　　（三）检察建议最大的困难就在于效力缺乏保障，影响监督实效。修改后民诉法最大的亮点是检察建议入法，使其成为除抗诉外另一种法定的民事检察监督方式。虽然这一经过检察机关多年司法实践的监督方式被法律接受和认可，但修改后民诉法对检察建议的效力保障规定并不像抗诉一样明确。针对检察院的抗诉，民诉法规定：人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审裁定。而针对检察建议，并未规定检察机关向法院提出检察建议后，法院必须进入再审，也未规定法院回应检察建议的方式、强制效应等，因此法院对待检察机关的检察建议具有一定的随意性，完全可以以没有法律规定为由对检察机关的检察建议不予采纳和回应，使检察建议这一监督方式形同虚设。其次就是由于自身运行不规范，减损了检察建议监督应有的权威，比如文书格式不统一，行文欠规范。在文书格式方面，有的检察建议是按抗诉书的格式和标准制作，有的则只是按照一般建议文书制作，内容表述、依据援引、是否回复等方面单调不统一，因而大大减损了检察建议的权威，使检察建议没有一个固定的格式。

　　（四）由于民事检察建议在立法上的原则性，导致在实际操作中遇到了“软肋”，单纯的要求法律尽快对检察建议的法律效力进行强制性不具现实意义，对于基层院来说，仍然还有许多摸索和总结的过程，就笔者认为，在实践操作中加强检察建议的效果，保障每一份向法院发出的检察建议都能够得到法院的认同，就要做到：首先，检察机关应该与法院建立长期、稳定的沟通协调机制，作好关于检察建议所涉及问题的事先沟通，在与法院协商后再行发出检察建议，如果条件允许，可在检、法两家建立定期的联席会议机制，专门针对检察建议进行协商处理；其次，要有保障检察建议的撤回和撤销制度，为了确保民事检察监督的质量和案件的多变性，检察建议要有撤回与撤销的机制。可以规定，基层检察院发现本院检察建议不当的，应当由检察长或检察委员会决定撤回，并制作《撤回检察建议决定书》，送达同级人民法院，通知当事人，并报送上一级检察院；其三，采用登记备案和回访。为确保检察建议的落实，有必要建立检察建议登记薄制度，并明确规定提出检察建议应同时抄送上一级检察机关备案。要建立定期回访制度，在检察建议发出后，民行检察部门要主动与被建议单位取得联系，了解建议采纳的情况，督促相关单位进行整改，切实保证民行检察建议的监督效果。