2017年全国检察机关全面推进检察公益诉讼业务工作以来，检察公益诉讼作为一项崭新的检察业务获得全面发展。根据最高检人大工作报告，2018年全国检察机关办理检察公益诉讼案件已达11万余件，在办案规模上实现对传统的民行检察业务的全面反超，迅速成长为四大检察业务类型的重要一极，且呈现出快速扩张、多领域突破的发展态势。

上述成绩的取得离不开全国检察机关公益诉讼检察业务战线干警的锐意进取、努力拼搏。在看到这些成绩的同时，我们也发现检察公益诉讼制度发展存在的一些隐忧。高检院领导在多次业务态势分析中均指出，当前公益诉讼案件普遍存在办案质量不高、同质化严重、结构比例失调等问题。作为一个新生事物，出现这些问题是正常的，在完成量的积累和经验的整合后，这些问题都将逐步得到解决。现作者就近年来办理检察公益诉讼案件的经历，谈一谈证据收集、固定、使用方面的的认识和体会。

一、检察公益诉讼证据收集调取中存在问题

对应检察公益诉讼的三种程序，检察公益诉讼的证据分为民事诉讼证据、行政诉讼证据、刑事附带民事诉讼证据。其中刑事附带民事公益诉讼证据大致可以归入民事公益诉讼这个类别。

根据民事诉讼法和行政诉讼法相关规定，我国民事诉讼证据分为八类：1、当事人的陈述；2、书证；3、物证；4、视听资料；5、电子数据；6、证人证言；7、鉴定意见；8、勘验笔录。行政诉讼法规定的证据也分为八类：1、书证；2、物证；3、视听资料；4、电子数据；5、证人证言；6、当事人的陈述；7、鉴定意见；8、勘验笔录、现场笔录。两大诉讼法规定的证据种类的差别在于两个方面，一是各类证据的排序不同，体现了两大诉讼实务中证据收集的难易程度；二是行政诉讼中多了一种证据分类，即现场笔录。

理论上，上述证据种类均可成为检察公益诉讼收集、调取的对象。但受制于检察公益诉讼制度发展的阶段、检察机关人员结构等客观原因，当前检察公益诉讼证据收集调取仍存在诸多问题和困难，主要表现在：

（一）证据结构不合理、证据体系不完整

检察公益诉讼有别于普通的民事、行政诉讼，国家利益或社会公共利益受损通常表现为一片水域黑臭、一处地方大气污染物超标、一块土地土壤性状改变等，单个物证、书证证明力有限，全面反映问题或整改情况的证据应是现场勘验笔录、鉴定意见。司法改革后，检察机关办案人员的技能结构未能得到均衡全面发展，取证方式主要还是依靠调取书证和证人证言，弱项是获取勘验笔录、鉴定意见、电子证据等证据，常因能力不足或客观条件的制约，致使大量可以进入诉讼环节的案件受制于证据调取的困难以诉前程序结案。

（二）证据时效性不强，证明力较弱

检察公益诉讼的证据形成、发现、收集固定普遍存在时空的制约性。如食品领域的公益诉讼案件，办案人员明知某些行业存在违法添加非食品原料的食品安全隐患，但因该事实难以从感官上识别，如无相应的检测技术或设备，则难以进一步发现案件线索并立案调查；又如生态环境保护领域的公益诉讼案件，办案人员在已获悉偷排污水、扬尘污染、机动车超标排放，环境噪声污染等线索后，即时赶到现场进行调查，却发现已事过境迁，现场未留下相关的证据。为初步证实问题确实存在，检察人员可能会采取拍摄照片、摄制录音录像等方式反映存在的问题。但是检察人员拍摄的照片究竟属于何种证据类别？录音录像又如何客观反映问题？如何证实上述证据取证程序的合法性以及证据本身的合法性？上述问题已成为检察公益诉讼案件办理的严峻挑战。

二、检察公益诉讼举证难的原因

检察公益诉讼举证难是基层检察机关业务开展中普遍会遇到的难题，现已成为制约检察公益诉讼事业进一步发展的瓶颈。造成这一困局的原因有以下几点：

（一）基层检察院人员配备不足

以笔者所在的区检察院为例，我院所在区县人口69万，我院政法专项编制48人，其中员额检察官15人，在15名员额检察官之中，院领导3人，第一部（刑事检察部）员额检察官8人，第二检察部（民行、公益诉讼）员额检察官2人，第三检察部（控申、刑执、案管、法研）员额检察官2人，实际负责公益诉讼的检察官只有1人。根据法律规定和基层检察院工作实际，线索发现、证据调取、文书制作、跟进调查等关键办案环节均需检察官亲力亲为，要全面完成上级办案数量方面的目标任务，在人手紧张的情况下，有时只能降低证明标准，放弃全面收集案件所需证据材料的努力。

（二）公益诉讼办案组织不健全

检察公益诉讼作为一项新的检察业务，案件办理环节多、流程复杂，对检察人员的线索发现能力、调查取证能力、证据审查能力、沟通协调能力等要求极高。而当前各基层检察院的公益诉讼办案组织通常都是由原公诉、侦查监督、民事行政检察部门抽调的人员搭建，习惯了坐堂办案的检察人员的取证能力如果不进一步培训提高的话，远远无法适应公益诉讼这一新业务的新要求，严重影响公益诉讼办案质效的提高。

（三）检察机关专业人才欠缺

当前检察机关紧缺具有电子证据收集能力、现场勘验资质的专业检察人员。2020年，我院在办理区市场监督管理局对美团网餐饮服务食品安全监督管理不作为行政公益诉讼案件时，需收集固定美团网官方网站的餐饮服务提供者未依法公示经营信息的证据，但检察官及其助理无相关专门知识储备，院技术部门人员也未经培训，均无法以可信赖的取证方式和合法的证据形式将相关违法事实固定下来。同年，我院办理的多件生态环境和自然资源保护领域的行政公益诉讼案件，明知涉案企业存在破坏生态环境和自然资源的违法行为，但因缺少具有现勘资质的工作人员，无法当场制作现勘笔录，导致关键证据随时可能发生灭失风险却无法及时收集固定。

（四）技术、装备保障不力

检察公益诉讼调查离不开先进技术装备的支持和保障。受地方财力以及基层检察机关经费保障渠道的制约，基层检察院的技术装备仍远远无法满足办案的需要。以笔者所在的检察院为例，办案中使用较多工具仍是纸、笔、照相机、手机。像无人机、高空摄像机、快检实验室、电子证据取证设备等这类价格高、使用复杂的技术装备，基层院通常无力配备，也无人会使用，严重制约了公益诉讼办案质量的进一步提高。

（五）调查权保障机制不完善

根据人民检察院院组织法、检察官法、民事诉讼法、行政诉讼法，检察官在办案中可以依法调查取证。但是现行法律中并未全面规定妨害检察机关调查权行使的法律责任。在实际办案中，检察官调查取证时，经常遇到各类障碍，导致关键事实无法查清，关键证据无法调取。比如，询问证人时，证人或是以各种理由避而不见，或是避重就轻回避关键问题；调取书证时，证据持有人以各种理由隐瞒其持有重要证据的事实，拒绝提供对自己不利的证据；现场勘验时，当事人不愿签字、见证人不愿意在场见证。当上述障碍出现时，检察官往往只能以零散的证据拼凑出案件事实的剪影，最终认定的事实与真实情况可能存在较大出入，如果仅以收集到的薄弱证据提起诉讼，可能承担败诉的风险，损害检察机关司法公信力。

三、破解“举证难”的对策

张军检察长指出，检察机关要实现四大检察业务均衡发展，做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察，做好公益诉讼检察。在全国各级检察机关的共同努力下，近年来公益诉讼检察业务蓬勃发展，办案规模快速扩张，已成为四大检察业务中最强劲的一个增长点。但是在办案规模扩张的同时，办案质量并未同步提高，质量并重正成为公益诉讼检察迫切需要解决的问题。而解决举证难问题正是提升办案质量的关键。结合我院办案实际，笔者认为破解举证难应重点解决以下问题：

（一）进一步加强检察公益诉讼人才队伍建设

检察机关要以习近平总书记对检察机关的定位及其对检察公益诉讼的期待为指引，高度重视检察公益诉讼队伍建设。一是要优化四大检察人员结构，落实公益诉讼办案组的检察官人员配备标准；二是要建立健全检察机关内部协作机制，各内设机构要在案件线索移送、附事附带民事公益诉讼提前介入、检察技术支持、召开跨部门检察官联席会议等方面加强配合协调；三是要加强新业务培训，除了要加强公益诉讼办案检察官、检察官助理、书记员的业务培训外，还有必要对其它检察业务部门的人员进行公益诉讼法律、业务知识的定期培训，发现并培养后备人才，提高其对公益诉讼的知晓度、协调配合开展工作的能力、转岗后的适应能力，促进检察公益诉讼的可持续发展。

（二）强化证据意识，加强取证能力建设

针对检察机关在现场勘验、司法鉴定、电子证据收集固定等取证手段方面的弱项，检察机关应以以下途径加强业务能力建设：

一是尽快开展现场勘验、电子证据人才培训。培训对象可确定为公益诉讼办案组织人员、检察机关技术支持人员。培训目标是培养一支具有依法取证意识、规范取证能力、取得现场勘验、电子证据取证资质的人才队伍。培训的标准可参照民事诉讼法、行政诉讼法及相关证据规则的规定。

二是加快先进取证设备的装备。自侦转隶时，检察机关的侦查人员、侦查装备大多转入监委。转隶后，各地检察机关虽也采购了一些取证工具，但因标准不统一，使用不规范，检察公益诉讼证据体系仍基本靠书证和询问笔录支撑。在行政机关的执法装备和执法规范化水平日新月异的今天，检察机关的监督能力、胜诉能力着实堪忧。建议由最高人民检察院统一制定取证设备标准，统一规范取证设备的采购，再由省、市级检察机关对设备的使用进行规范化的培训，提高办案人员的取证能力，推动公益诉讼案件质量进一步提高。

三是进一步解决公益诉讼鉴定效费比的问题。当前两高关于豁免检察公益诉讼鉴定的一些规定虽已解决了部分鉴定费用过高的问题，但司法鉴定作为两大诉讼法规定的证据体系重要的组成部分，在优化办案结构、提升办案质量方面确有其存在的价值。鉴定费用高有其科学、技术、经济方面的原因，但鉴定标准要求过高是造成鉴定费用高的重要原因。两高应加强相关标准的调查研究，以司法解释的方式合理分配证明责任，对损害后果明确、因果关系清楚的案件，对各方均无重大分歧的案件，适当缩小鉴定范围、降低鉴定标准、选用经济适用的鉴定设备，有效降低鉴定费用，以取得办案经济效果、社会效果、法律效果的统一。

（三）进一步完善公益诉讼调查权的保障机制

检察机关要加强检察公益诉讼业务调查研究，适时提出落实完善检察公益诉讼调查权的建议、议案，争取以法律、司法解释的形式落实公益诉讼调查权的保障措施。根据我国现行政治构架及法律制度现状，可以考虑尽快完善以下保障措施：

一是探索实现检察机关有限的处罚权。人民法院对妨害调查取证的法人、自然人可以处以罚款甚至拘留。但是对妨碍人民检察院调查取证的具体情形却没有专门规定，这对检察机关履行国家法律监督这一角色不相匹配。司法改革后，检察机关不断加强内部建设，完全有能力正确、适度、规范行使处罚权，与时俱进地继续推进改革，落实检察机关有限的处罚权，有利于加强检察机关监督能力建设，推动我国司法制度的进一步完善。

二是依法打击妨害检察人员执行公务活动的违法犯罪。司法实践中，已将严重妨害人民警察执行公务活动的行为以妨害公务罪进行打击，有力维护了人民警察执法活动的权威，提升了人民群众的安全感。同为执行公务活动的检察人员在司法活动也不可避免遇到相似情形，但鲜有以妨害公务的名义进行处理的案例，导致检察人员在调查取证瞻前顾后，难以有效的收集固定证据。检察机关可以联合人民法院、公安机关完善相关司法解释，进一步明确妨害检察机关调查权行使的行政处罚、刑事处罚标准，教育公民依法履行作证义务，提升司法活动公信力。

三是需进一步明确证人、证据持有人在公益诉讼中的权利、义务以及不履行作证义务应当承担的法律责任。检察机关调查取证时，证人、证人持有人恶意隐瞒事实、证据、提供虚假证词可能导致检察机关事实认定出现偏差，而现行法律却未明确公益诉讼诉前程序阶段证人违反作证义务时应承担的法律责任，亟需以司法解释加以明确。

四是要进一步完善司法警察参与公益诉讼调查和检察人员人身保护的制度。公益诉讼维护国家利益和社会公共利益的同时必然也会损害一部分企业、个人的经济利益，办案的结果甚至可能导致企业倒闭、员工失业、个别家庭收入中断、公职人员被追责，利益相关方维护不法既得利益的决心和意志通常极为坚决。因此，公益诉讼调查工作常常会面对复杂的安全环境，司法警察在维护办案秩序和保护办案人员人身安全方面应该发挥其独特的作用。而当前基层检察机关的工作格局是，司法警察大队人员分散到各内设机构承担相应的工作任务，在公益诉讼办案工作中却很少有能够调用到司法警察的情况。检察机关应建立健全办案风险评估机制，明确调用司法警察参办公益诉讼案件办理的条件及办案中的权利、义务、责任，切实解决司法警察辅助办案的问题。